Les obligations de solarisation à l’épreuve d’un cadre normatif en recomposition continue

Les lois « énergie et climat » n°2019-1147 du 8 novembre 2019, « climat et résilience » n°2021-1104 du 22 août 2021 et la loi « APER » n°2023-175 du 10 mars 2023 devaient chacune traduire cette ambition, introduisant pour le secteur immobilier un dispositif ambitieux d’obligations de solarisation sur les parcs de stationnement et les toitures de bâtiments.

Les textes d’application, portés par des objectifs politiques divergents, n’ont toutefois cessé de faire évoluer les obligations, privant la filière photovoltaïque de visibilité claire sur les perspectives du secteur. Alors qu’une proposition de loi de « simplification du droit de l’urbanisme et du logement » pourrait assouplir à nouveau les obligations de solarisation, ce contexte d’instabilité plonge le secteur dans l’incertitude. Etat des lieux.

I.  Retour sur l’émergence de dispositifs ambitieux et contraignants

Les premières obligations de solarisation des toitures remontent à 2019, dans un contexte antérieur au Covid et aux chocs sur les marchés énergétiques. La loi « énergie et climat » avait alors pour ambition de traduire les engagements de l’accord de Paris et de poser les bases d’une France neutre en carbone à l’horizon 2050.

L’obligation de solarisation, qui portait alors uniquement sur les toitures de certaines constructions nouvelles (bâtiments à usage commercial, artisanal, industriel, entrepôts et hangars, ainsi que parkings couverts de plus de 1 000 m² d’emprise au sol), répondait à l’un des principaux freins au développement du photovoltaïque en France : le manque de fonciers disponibles. L’installation de panneaux en toiture permet, en effet, de limiter l’artificialisation des sols liée aux grandes centrales photovoltaïques au sol et de favoriser la multiplication de projets de moindre ampleur.

Deux lois complémentaires ont renforcé ces ambitions.

D’une part, la loi « climat et résilience » de 2021 a notamment étendu l’obligation aux nouveaux parcs de stationnement extérieurs de plus de 500 m², abaissé le seuil d’emprise au sol des bâtiments soumis à obligation et inclus les bâtiments de bureaux, ainsi que les rénovations lourdes et extensions. Ces obligations ont été codifiées à l’article L. 111-19-1 du Code de l’urbanisme et à l’article L. 171-4 du Code de la construction et de l’habitation (CCH).

D’autre part, alors que les textes précédents se concentraient sur la solarisation des constructions nouvelles ou faisant l’objet de travaux d’extension ou de rénovations lourdes, la loi APER prévoit des obligations inédites concernant l’immobilier existant : une obligation de solarisation pour les parcs de stationnement, y compris préexistants à la loi, de plus de 1 500 m2 (art. 40) et une obligation de solarisation pour les toitures des bâtiments existants d’une emprise au sol supérieure à 500 m2 (art. 43, codifié à l’article L171-5 du Code de la construction et de l’habitation).

Les ambitions affichées sont donc importantes dans leur principe et soutenues par un dispositif de sanctions financières significatives.

II. Un maillage d’exceptions qui recompose l’ambition initiale

Tant le législateur que l’exécutif ont prévu des exceptions qui révèlent la recherche d’un équilibre entre le maintien de l’ambition initiale d’accélération de la production d’énergie renouvelable et le souci de s’adapter aux réalités – urbanistiques, environnementales, économiques – du terrain.

Trois décrets principaux viennent aujourd’hui préciser les constructions exonérées d’obligation : le décret n° 2023-1208 du 18 décembre 2023 (exceptions applicables aux constructions nouvelles relevant des articles L. 111-19-1 du Code de l’urbanisme et L. 171-4 du Code de la construction et de l’habitation) ; le décret n° 2024-1023 du 13 novembre 2024 (exceptions à l’article 40 de la loi APER) ; le décret n° 2024-1104 du 3 décembre 2024, pris en application de l’article 23 de la loi n° 2023-973 du 23 octobre 2023 relative à l’industrie verte, qui précise les caractéristiques des panneaux photovoltaïques de « seconde génération » permettant un report de certaines échéances. Ces décrets sont encore complétés par des arrêtés ministériels.

Les exceptions prévues par l’ensemble de ces textes peuvent être classées en grandes familles :

• les exceptions en raison de contraintes techniques, de sécurité, architecturales ou patrimoniales ne permettant pas l’installation des dispositifs. De telles exonérations sont, par exemple, accordées aux projets situés dans des périmètres classés ou inscrits (parcs nationaux, monuments historiques…) ou pour des motifs d’infaisabilité technique ou de sécurité ;
• les exceptions s’appliquant lorsque les obligations ne peuvent être satisfaites dans des conditions économiquement acceptables – soit que le coût des travaux serait excessif, soit que la rentabilité du projet serait trop faible ;
• la possibilité de substituer l’obligation de solarisation par des solutions alternatives : la végétalisation ou un autre type de production EnR. L’installation de panneaux photovoltaïques peut ainsi être remplacée par une toiture végétalisée, « un système de végétalisation basé sur un mode cultural ne recourant à l’eau potable qu’en complément des eaux de récupération, garantissant un haut degré d’efficacité thermique et d’isolation et favorisant la préservation et la reconquête de la biodiversité ». L’installation d’ombrières photovoltaïques sur un parking peut ainsi être remplacée par des arbres, « des dispositifs végétalisés concourant à l’ombrage », plus précisément « des arbres à canopée large, à raison d’au moins un arbre pour trois emplacements », à moins « que le gestionnaire établisse que les arbres plantés dans le parc de stationnement assurent, d’ores et déjà, l’ombrage de plus de la moitié de sa surface ». De même, le débiteur des obligations peut mettre en place des procédés de production d’énergies renouvelables alternatifs aux panneaux solaires, sous réserve que ces procédés permettent une production équivalente ;
• des exonérations spécifiques sont prévues pour les bâtiments abritant des installations classées pour la protection de l’environnement (ICPE) dès lors que les obligations sont incompatibles avec les caractéristiques de l’installation (Arrêté du 5 février 2020 définissant les conditions d’exemption aux obligations d’intégrer un procédé de production d’énergies renouvelables ou un système de végétalisation prévues par le Code de la construction et de l’habitation pour les installations classées pour la protection de l’environnement) ;
• les dérogations temporaires spécifiques pour les parkings existants : lorsque plusieurs parcs de stationnement sont adjacents, les propriétaires peuvent mutualiser leurs obligations. De nombreuses souplesses existent également en termes de délais : un délai peut être accordé par le préfet lorsque le propriétaire justifie que ses obligations ne peuvent être respectées du fait d’un retard qui ne lui est pas imputable. De même, le préfet peut prononcer un report du délai pour les parkings ayant vocation à être supprimés ou transformés dans le cadre de projets d’aménagement mentionnée à l’article L. 300-1 du Code de l’urbanisme. Enfin, un report est également possible lorsque le propriétaire justifie d’un contrat d’engagement assorti d’un acompte et d’un bon de commande portant sur des panneaux photovoltaïques de « seconde génération » — présentant des performances techniques et environnementales renforcées, ainsi qu’une meilleure résilience d’approvisionnement —, ces équipements faisant actuellement l’objet d’un développement industriel en France et en Europe.

Ainsi, les textes reflètent la volonté du législateur de ménager une marge de flexibilité permettant une adaptation aux réalités pratiques et économiques. Toutefois, la diversité de ces aménagements rend complexe l’évaluation des progrès futurs en matière de développement et d’accélération des énergies renouvelables.

III. L’incertitude juridique comme frein structurel au développement du secteur

Le législateur comme l’exécutif tendent à imposer des calendriers serrés aux acteurs économiques, tout en modifiant régulièrement l’étendue des obligations auxquelles ces derniers sont assujettis.

Dans le domaine législatif, on ne compte pas moins de six nouveaux textes portant sur les obligations de solarisation depuis 2019, chacun apportant son lot de nouvelles contraintes ou de nouveaux tempéraments. La superposition de plusieurs régimes juridiques qui répondent souvent à des équilibres politiques différents et, donc, à des conditions et à des exceptions spécifiques elles-mêmes précisées par des séries distinctes d’actes réglementaires, rend l’ensemble de la politique de solarisation complexe et difficilement lisible, alors qu’une certaine prévisibilité est nécessaire pour rendre attractifs les investissements dans la transition énergétique.

Les obligations de solarisation font à nouveau l’objet de réformes en 2025.

1. La loi DADDUE 5

Dans le cadre de la loi n° 2025-391 du 30 avril 2025 portant diverses dispositions d’adaptation au droit de l’Union européenne dans les domaines économique, financier, environnemental, énergétique, des transports, de la santé et de la circulation des personnes (« DADDUE 5 »), plusieurs ajustements importants ont été apportés aux obligations de solarisation.

Concernant la solarisation des bâtiments neufs et rénovés (art. L. 171-4 CCH), le texte supprime la possibilité de reporter ou mutualiser l’obligation de solarisation entre un bâtiment et son parc de stationnement, afin de clarifier la séparation entre les deux régimes. Elle exclut également du champ de l’article L. 171-4 du CCH la conclusion ou le renouvellement d’un contrat de concession, de prestation de service ou d’un bail commercial, considérant que ces situations ne constituent pas, en elles-mêmes, des opérations assimilables à la création de nouveaux parkings ou à des travaux lourds, et qu’elles sont difficiles à contrôler en l’absence d’obligations déclaratives.

Concernant la solarisation des parcs de stationnement extérieurs existants, le texte prévoit des dispositions concernant :

• le débiteur de l’obligation : l’obligation pèse désormais sur le propriétaire du parc de stationnement et non plus sur son gestionnaire. Ce changement vise à renforcer l’effectivité du dispositif, nombre de parcs n’étant pas exploités par un gestionnaire clairement identifiable. Par exception, lorsque le parc est exploité via une concession, une délégation de service public ou une autorisation d’occupation du domaine public, l’obligation continue de reposer sur le concessionnaire, le délégataire ou le titulaire de l’autorisation ;
• les modalités de calcul du taux de couverture : sont désormais exclues les surfaces correspondant aux voies et cheminements empruntés spécifiquement par des véhicules lourds de plus de 7,5 tonnes transportant des marchandises ;
• l’entrée en vigueur de l’obligation : le texte vient combler une lacune pour les parcs gérés en concession ou DSP. Les obligations s’appliquent au 1er juillet 2026 si la conclusion ou le renouvellement de la concession ou de la délégation intervient avant le 1er juillet 2026 ; au 1er juillet 2028 si la conclusion ou le renouvellement de la concession ou de la délégation intervient après le 1er juillet 2026. Par ailleurs, pour les parcs de plus de 10 000 m², un report de l’entrée en vigueur de 2026 à 2028 est possible, sous réserve de justifier : d’un contrat d’engagement assorti d’un acompte au plus tard le 31 décembre 2025 (au lieu du 31 décembre 2024) et d’un bon de commande conclu avant le 30 juin 2026 (au lieu de 2025) pour des panneaux photovoltaïques de seconde génération performants et résilients.

Concernant la solarisation des parcs de stationnement neufs (art. L. 111-19-1 du Code de l’urbanisme), la loi procède à une coordination des trois régimes de sanctions applicables, en interdisant tout cumul de sanctions pour les mêmes faits en cas de méconnaissance de l’article L. 111-19-1 du Code de l’urbanisme, de l’article L. 171-4 du CCH ou de l’article 40 de la loi APER. Ainsi, lorsque plusieurs autorités ou juridictions prononcent des sanctions distinctes, seule la sanction la plus sévère peut être mise à exécution. Ce mécanisme assure le respect du principe non bis in idem et se conforme aux exigences constitutionnelles de nécessité et de proportionnalité des peines.

2. La proposition de loi de simplification du droit de l’urbanisme et du logement

Dans le cadre de la proposition de loi de simplification du droit de l’urbanisme et du logement, plusieurs ajustements substantiels viennent modifier les obligations de solarisation. Cette loi demeure en attente de promulgation après la décision du conseil constitutionnel n° 2025-896 DC le 20 novembre 2025

Le texte opère un assouplissement très débattu et critiqué des obligations de solarisation applicables aux parcs de stationnement extérieurs existants (art 40 de la loi APER), en introduisant la possibilité de recourir à des dispositifs mixtes, non plus seulement alternatifs. Désormais, la solarisation peut être satisfaite par une combinaison : i) de dispositifs de végétalisation et d’ombrières photovoltaïques, à condition de respecter un seuil minimal d’au moins 35 % de la moitié (soit 17,5 %) de la surface du parking. ii) de plusieurs sources de production d’énergies renouvelables, telles que le photovoltaïque et la géothermie.

Le texte aménage également les échéances pour les panneaux photovoltaïques de seconde génération performants et résilients. L’installation pourra intervenir : au plus tard en 2030 pour les parcs de 1 500 à 10 000 m² ; au plus tard en 2028 pour les parcs de plus de 10 000 m².

La proposition prévoit, enfin, que les règles des plans locaux d’urbanisme (PLU) ne peuvent ni interdire ni limiter l’installation des dispositifs prévus par l’article L. 111-19-1 du Code de l’urbanisme et par l’article 40 de la loi APER. Cette disposition affirme clairement la primauté de la norme nationale sur les documents d’urbanisme locaux en matière d’énergies renouvelables, prévenant ainsi les risques de divergences territoriales d’application et les incertitudes d’interprétation.

Le cadre juridique de l’obligation de solarisation des toitures et parkings poursuit ainsi son évolution continue. Si ces ajustements visent globalement à faciliter la mise en œuvre des dispositifs en prenant en compte des contraintes réelles rencontrées par les parties prenantes, ils constituent aussi des occasions récurrentes d’affaiblissement ou de remise en cause des ambitions initiales. Les amendements cherchant à réduire la portée des dispositifs jouent un rôle de pression parlementaire et de levier de négociation, contribuant à une évolution des textes vers une version finale globalement moins ambitieuse.

Les professionnels du solaire dénoncent une « instabilité permanente du cadre réglementaire », entravant toute planification à long terme pour la filière. Cette construction en montagnes russes du droit nourrit enfin un sentiment de flou stratégique dans la politique énergétique française.